Administração Geral, Pública e Auditoria Governamental
Visão do professorOrganize Administração pela pergunta como alcançar objetivos e Auditoria por como avaliar atuação e controles. Comece pelos indicadores de desempenho, tipos de auditoria e referenciais de risco; depois amplie para teorias, estrutura e pessoas. Associe autores e modelos ao problema que procuram explicar, em vez de decorar listas isoladas. Confira versões de COSO, Três Linhas e normas profissionais: listas de edições distintas não são intercambiáveis. Amplie a revisão conforme seu caderno de erros.
Entenda do zero · Administração e Auditoria
Administrar é coordenar recursos e pessoas para alcançar objetivos. Auditar é avaliar, com critérios e evidências, aspectos dessa atuação.
1. As quatro funções da administração
Planejar é definir objetivos e caminhos. Organizar é distribuir recursos e responsabilidades. Dirigir é orientar e mobilizar pessoas. Controlar é comparar o realizado com o esperado e corrigir desvios. Esse ciclo, chamado PODC, não precisa acontecer em quatro momentos isolados: as funções se relacionam continuamente.
2. Fazer bem não é o mesmo que resolver o problema
Eficiência relaciona entregas e recursos usados. Eficácia olha o alcance das metas. Efetividade considera os efeitos produzidos na realidade. Um programa pode distribuir todas as cartilhas previstas e não melhorar o conhecimento do público. A entrega foi feita; o efeito desejado ainda precisa ser avaliado.
Na prática · atendimento ao cidadãoUm órgão atende 1.000 pessoas com menos horas de trabalho: houve melhora de eficiência, mantidas as condições de qualidade. Alcança a meta de atender 1.000 pessoas: eficácia. Consegue reduzir o problema que motivava os atendimentos: efetividade. Uma dimensão não comprova automaticamente as outras.
3. Risco é uma incerteza que afeta objetivos
Se o objetivo é pagar apenas despesas válidas, um risco é aprovar pagamento duplicado. Uma conferência automática pode ser um controle preventivo; uma conciliação posterior pode detectar erros já ocorridos. Controles reduzem riscos, mas não oferecem garantia absoluta: podem falhar, ser contornados ou custar mais do que o benefício esperado.
4. Auditor não substitui o gestor
A gestão é responsável por executar atividades e manter controles. A auditoria interna fornece avaliação e assessoria com independência e objetividade. Um achado precisa estar sustentado em evidências e comparado com um critério: não é apenas uma impressão. Auditoria de conformidade verifica aderência às regras; auditoria operacional examina aspectos de desempenho.
Confira se entendeu: cumprir a meta de treinamentos prova que o serviço melhorou?
Não. Comprova a entrega prevista, mas a melhoria do serviço exige observar resultados, como redução de erros ou maior resolutividade.
A seguir, conecte essas ideias às teorias administrativas e aos modelos de controle.
Evolução do pensamento administrativo e PODC
| Teoria | Ênfase | Autores | Ideias-chave |
|---|---|---|---|
| Administração Científica | Tarefas | Taylor | Estudo de tempos e movimentos, padronização, "one best way", incentivo salarial, homo economicus, supervisão funcional |
| Clássica | Estrutura | Fayol | Funções do administrador: prever, organizar, comandar, coordenar, controlar; 14 princípios (unidade de comando, cadeia escalar, divisão do trabalho...); visão de cima para baixo |
| Relações Humanas (humanística) | Pessoas | Elton Mayo (Hawthorne) | Homem social, grupos informais, moral, liderança; reação à Clássica |
| Burocrática | Estrutura | Max Weber | Autoridade racional-legal, impessoalidade, hierarquia, formalismo, meritocracia, previsibilidade |
| Estruturalista | Estrutura e ambiente | Etzioni, Blau e Scott | Organização formal e informal; conflitos são inevitáveis; homem organizacional; tipologias de organizações; análise interorganizacional |
| Neoclássica | Estrutura e resultados | Drucker | Pragmática e eclética; APO (administração por objetivos); funções PODC; centralização x descentralização |
| Comportamental (behaviorista) | Pessoas | Simon, Maslow, Herzberg, McGregor, Likert, Barnard | Racionalidade limitada, homem administrativo, processo decisório, motivação |
| Sistêmica | Ambiente | Bertalanffy, Katz e Kahn | Sistema aberto: entradas, processamento, saídas, retroação; entropia negativa, homeostase, equifinalidade, sinergia |
| Contingencial | Ambiente e tecnologia | Burns e Stalker, Lawrence e Lorsch, Woodward, Chandler | "Tudo depende": não há melhor forma única; estruturas mecanicistas (ambiente estável) x orgânicas (ambiente instável); estrutura segue a estratégia |
MnemônicoÊnfases = "TEPAT": Tarefas (Científica) → Estrutura (Clássica, Burocrática, Neoclássica, Estruturalista) → Pessoas (Relações Humanas, Comportamental) → Ambiente (Estruturalista, Sistêmica, Contingência) → Tecnologia (Contingência). Fayol = "POC³": Prever, Organizar, Comandar, Coordenar, Controlar.
| Função (PODC) | O que é |
|---|---|
| Planejamento | Definir objetivos e os meios para alcançá-los (estratégico, tático, operacional) |
| Organização | Dividir o trabalho, alocar recursos, definir estrutura, autoridade e responsabilidades |
| Direção | Conduzir pessoas: liderança, motivação, comunicação, coordenação |
| Controle | Medir desempenho, comparar com padrões e corrigir desvios (retroalimenta o planejamento) |
Pegadinha FCCWeber não criou "a burocracia como sinônimo de lentidão": as disfunções (excesso de formalismo e papelório, apego às regras, resistência a mudanças, despersonalização, superconformidade, dificuldade com clientes) foram apontadas por Merton. E foi a Teoria Estruturalista, não a das Relações Humanas, que integrou organização formal e informal.
BizuNa Sistêmica, equifinalidade = um mesmo resultado pode ser alcançado por caminhos diferentes; homeostase = equilíbrio dinâmico; entropia negativa = o sistema aberto importa energia para não se desorganizar; sinergia = o todo é maior que a soma das partes.
Estrutura organizacional e processo decisório
| Par | Refere-se a | Significado |
|---|---|---|
| Centralização x Descentralização | Distribuição do poder de decisão | Decisões concentradas no topo x delegadas aos níveis inferiores |
| Concentração x Desconcentração | Distribuição de órgãos/unidades (estrutura) | Atividades reunidas em poucas unidades x distribuídas em várias unidades |
Pegadinha FCCNão misture com Direito Administrativo: lá, descentralização = transferir atividade a outra pessoa jurídica (indireta, particulares), e desconcentração = distribuir competências entre órgãos da mesma pessoa jurídica, com hierarquia. Leia o enunciado para saber qual disciplina está sendo usada.
| Estrutura | Característica | Vantagem / problema |
|---|---|---|
| Linear | Unidade de comando, autoridade única e direta (militar) | Simples, clara / rígida, sobrecarga no topo |
| Funcional | Autoridade por especialidade (Taylor); vários chefes especialistas | Especialização / viola a unidade de comando, conflitos |
| Linha-staff | Linha decide e executa; staff assessora (sem autoridade de linha) | Especialização com unidade de comando / atritos linha x staff |
| Matricial | Funcional + projetos/produtos; dupla subordinação | Flexibilidade e uso de especialistas / ambiguidade, conflito de autoridade |
| Por projetos | Equipes temporárias com gerente de projeto com autoridade | Foco no resultado / duplicação de recursos, desmobilização |
| Em rede | Núcleo enxuto que coordena parceiros externos (terceirização) | Flexibilidade, custo / menor controle, dependência |
- Departamentalização: funcional, por produtos/serviços, geográfica (territorial), por clientes, por processos, por projetos, matricial, mista.
- Decisões programadas: rotineiras, repetitivas, estruturadas, regras prontas (nível operacional). Não programadas: novas, únicas, não estruturadas, exigem julgamento (nível estratégico).
- Modelos de decisão: racional (todas as alternativas, decisão ótima); racionalidade limitada (Herbert Simon: informação, tempo e capacidade cognitiva limitados, busca-se solução satisfatória, não ótima); incremental (Lindblom: ajustes marginais ao que já existe); lata de lixo (Cohen, March e Olsen: problemas, soluções e participantes se encontram de forma desordenada); político (barganha entre grupos).
Bizu"Satisfazer em vez de maximizar" = Simon, racionalidade limitada. "Mudanças em pequenos passos a partir do status quo" = incrementalismo de Lindblom.
Estratégia, processos (BPM) e projetos
- Missão: razão de ser, propósito atual (quem somos, o que fazemos, para quem). Visão: estado futuro desejado (aonde queremos chegar). Valores: princípios e crenças que guiam o comportamento.
| Ajuda | Atrapalha | |
|---|---|---|
| Interno (controlável) | S Forças | W Fraquezas |
| Externo (não controlável) | O Oportunidades | T Ameaças |
Estratégias da matriz: SO = desenvolvimento/ofensiva (usar forças para aproveitar oportunidades); WO = crescimento/reforço (superar fraquezas para aproveitar oportunidades); ST = manutenção/confronto (usar forças contra ameaças); WT = sobrevivência/defensiva.
Pegadinha FCC"Uma nova lei que amplia a fiscalização é uma força da organização." Errado: fatores do ambiente externo são oportunidades ou ameaças; forças e fraquezas são internas.
- 5 Forças de Porter (atratividade do setor): rivalidade entre concorrentes; ameaça de novos entrantes; ameaça de produtos substitutos; poder de barganha dos fornecedores; poder de barganha dos clientes. Estratégias genéricas: liderança em custo, diferenciação e enfoque.
- Cadeia de Valor (Porter): atividades primárias (logística interna, operações, logística externa, marketing e vendas, serviços pós-venda) e de apoio (infraestrutura da empresa, gestão de pessoas, desenvolvimento de tecnologia, aquisição/compras); a margem resulta do conjunto.
- BSC (Kaplan e Norton): perspectivas financeira, clientes, processos internos, aprendizado e crescimento; no setor público, a perspectiva do cidadão/sociedade costuma ir ao topo. OKR: ver página de Gestão Ágil.
Mnemônico5 Forças = frase "Rivais Novos Substituem Fornecedores e Clientes": Rivalidade, Novos entrantes, Substitutos, Fornecedores, Clientes. Só uma é "interna ao setor" (rivalidade); as outras quatro pressionam de fora.
BizuNíveis do planejamento: estratégico (organização como um todo, longo prazo, alta direção), tático (departamentos, médio prazo, gerência intermediária) e operacional (tarefas, curto prazo, supervisão). A FCC troca "tático" com "operacional".
Gestão por processos (BPM)
- Abordagem por processos: gestão horizontal, ponta a ponta, orientada ao cliente, atravessando departamentos (visão funcional é vertical, em silos).
- Ciclo BPM (CBOK): planejamento → análise → desenho/modelagem → implementação → monitoramento e controle → refinamento.
- Mapeamento: AS-IS (situação atual) e TO-BE (situação desejada); técnicas: entrevistas, observação, oficinas, análise documental; notações: BPMN (eventos = círculos, atividades = retângulos arredondados, gateways = losangos, pools e raias), fluxograma, SIPOC, cadeia de valor.
- Melhoria contínua/incremental (Kaizen, PDCA: Plan, Do, Check, Act; Seis Sigma DMAIC: Definir, Medir, Analisar, Melhorar, Controlar) x reengenharia (Hammer e Champy: mudança radical, repensar o processo do zero).
Gestão de projetos
- Projeto (PMI): esforço temporário para criar produto, serviço ou resultado único. Diferente de operação (contínua, repetitiva).
- PMBOK 6ª ed.: 5 grupos de processos (Iniciação, Planejamento, Execução, Monitoramento e Controle, Encerramento) e 10 áreas de conhecimento (integração, escopo, cronograma, custos, qualidade, recursos, comunicações, riscos, aquisições, partes interessadas).
- PMBOK 7ª ed.: baseada em princípios (12) e domínios de desempenho (8: partes interessadas, equipe, abordagem de desenvolvimento e ciclo de vida, planejamento, trabalho do projeto, entrega, medição, incerteza).
- Ciclos de vida: preditivo (cascata), iterativo, incremental, adaptativo/ágil, híbrido. Restrição tripla: escopo, tempo, custo (+ qualidade).
MnemônicoGrupos de processos = "IPEMCE" ("Ipê em CE"): Iniciação, Planejamento, Execução, Monitoramento e Controle, Encerramento. Grupos de processos não são fases do projeto: interagem e se repetem em cada fase.
Comportamento organizacional e gestão de pessoas
| Teoria de motivação | Essência |
|---|---|
| Maslow (hierarquia) | Fisiológicas → segurança → sociais → estima → autorrealização; necessidade satisfeita deixa de motivar |
| Herzberg (dois fatores) | Higiênicos (extrínsecos: salário, condições, políticas, supervisão) evitam insatisfação, mas não motivam; motivacionais (intrínsecos: realização, reconhecimento, o trabalho em si, responsabilidade, crescimento) geram satisfação |
| McClelland | Necessidades adquiridas: realização, afiliação e poder |
| Alderfer (ERC) | Existência, Relacionamento, Crescimento; admite frustração-regressão e várias necessidades ao mesmo tempo |
| McGregor | Teoria X (pessoas evitam trabalho, precisam de controle) x Y (pessoas buscam responsabilidade, autocontrole) |
| Vroom (expectância) | Motivação = Expectativa (esforço → desempenho) × Instrumentalidade (desempenho → recompensa) × Valência (valor da recompensa) |
| Adams (equidade) | Comparação entre a própria relação esforço/recompensa e a dos outros |
| Locke (fixação de metas) | Metas específicas e desafiadoras, com feedback, elevam o desempenho |
| Skinner (reforço) | Comportamento é moldado por consequências (reforço positivo/negativo, punição, extinção) |
Pegadinha FCCPara Herzberg, salário é fator higiênico: aumentá-lo reduz a insatisfação, mas não gera motivação duradoura. O oposto de satisfação é "nenhuma satisfação", não insatisfação. Teorias de conteúdo (o que motiva: Maslow, Herzberg, McClelland, ERC) x de processo (como motiva: Vroom, Adams, Locke).
| Liderança | Essência |
|---|---|
| Estilos (White e Lippitt) | Autocrática, democrática, liberal (laissez-faire) |
| Grid Gerencial (Blake e Mouton) | Eixo produção × eixo pessoas: 1.1 empobrecido; 9.1 autoridade-obediência (tarefa); 1.9 clube de campo; 5.5 meio-termo; 9.9 equipe (ideal) |
| Situacional (Hersey e Blanchard) | Estilo conforme a maturidade do liderado: E1 Determinar (M1) → E2 Persuadir (M2) → E3 Compartilhar (M3) → E4 Delegar (M4) |
| Fiedler (contingencial) | Estilo do líder é relativamente fixo (escala LPC); muda-se a situação ou o líder |
| Caminho-meta (House) | Líder esclarece o caminho para as metas e remove obstáculos |
| Transacional x Transformacional | Troca recompensa por desempenho x inspira, estimula intelectualmente, carisma, visão |
MnemônicoHersey-Blanchard = "DePerCoDe": Determinar, Persuadir, Compartilhar, Delegar, do liderado mais imaturo ao mais maduro. Quanto mais maduro, menos tarefa e (no fim) menos relacionamento.
BizuLiderança situacional x Fiedler: em Hersey-Blanchard o líder adapta seu estilo ao liderado; em Fiedler o estilo do líder é fixo e o que se ajusta é a situação (ou se troca o líder).
- Cultura organizacional (Schein): artefatos (visíveis) → valores compartilhados/expostos → pressupostos básicos (inconscientes, mais profundos).
- Equipes (Tuckman): formação, conflito (tormenta), normatização, desempenho, (dissolução). Grupo x equipe: equipe tem sinergia, responsabilidade mútua e objetivo comum.
- Comunicação: formal (descendente, ascendente, horizontal/lateral) e informal (rede de boatos/"rádio-peão"); barreiras: ruído, filtragem, sobrecarga, percepção seletiva.
- Gestão por competências: competência = CHA (Conhecimentos, Habilidades, Atitudes) aplicados gerando resultados; mapear lacunas (gap) entre competências necessárias e existentes.
- Recrutamento (atrair candidatos: interno ou externo) x seleção (escolher entre eles). T&D: diagnóstico de necessidades (LNT) → planejamento → execução → avaliação (Kirkpatrick: reação, aprendizagem, comportamento, resultados).
- Avaliação de desempenho: escalas gráficas, escolha forçada, incidentes críticos, pesquisa de campo, comparação aos pares, listas de verificação, 360 graus (todos ao redor do avaliado), APO. Erros: efeito halo (um traço contamina tudo), tendência central, leniência/rigor, recência.
Modelos de gestão pública, governança e parcerias
| Patrimonialista | Burocrático | Gerencial (NPM) | |
|---|---|---|---|
| Marco no Brasil | Até 1930 (Colônia, Império, República Velha) | Era Vargas: reforma de 1936 e DASP (1938) | Ensaio com o DL 200/1967; PDRAE (1995, Bresser-Pereira, MARE); EC 19/1998 (eficiência) |
| Traço | Confusão entre público e privado; nepotismo, clientelismo, corrupção | Impessoalidade, hierarquia, formalismo, mérito (concurso), profissionalização | Foco em resultados, eficiência, cidadão-cliente, descentralização, autonomia com contratualização |
| Controle | Praticamente inexistente | A priori, sobre processos e procedimentos | A posteriori, sobre resultados |
| Crítica | Corrupção e nepotismo | Autorreferência, rigidez, lentidão | Cidadão visto como mero cliente; foco excessivo em eficiência |
Pegadinha FCCOs modelos não se substituíram por completo: práticas patrimonialistas e burocráticas convivem com o gerencialismo. E o gerencialismo não abandona a burocracia: preserva seus avanços (concurso, carreira, impessoalidade), flexibilizando procedimentos. O PDRAE dividia o Estado em: núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não exclusivos (publicização via OS) e produção para o mercado (privatização).
- Pós-NPM: Novo Serviço Público (Denhardt: servir cidadãos, não clientes; interesse público como objetivo), governança pública e governo em rede, governo eletrônico/digital (serviços online, dados abertos, participação).
- Estado regulador: Estado reduz a execução direta e passa a regular (agências reguladoras independentes).
- Governança (TCU): mecanismos de liderança, estratégia e controle para avaliar, direcionar e monitorar a gestão. Governança dirige; gestão executa (planejar, executar, controlar, agir).
- Accountability: dever de prestar contas + responsabilização. Vertical (cidadãos sobre governantes: eleições, controle social, imprensa) x horizontal (entre órgãos do Estado: tribunais de contas, Legislativo, Judiciário, MP).
- Transparência na LAI (Lei 12.527/2011): ativa (divulgação espontânea) x passiva (atendimento a pedidos). Prazo de resposta: imediato ou até 20 dias, prorrogáveis por 10 com justificativa. Sigilo: ultrassecreta 25, secreta 15, reservada 5 anos. Em SP, regulamentada pelo Decreto estadual 68.155/2023. LGPD convive com a LAI (detalhes nas páginas de Direito Administrativo e Fluência de Dados).
BizuAccountability vertical x horizontal (O'Donnell): vertical vem de baixo para cima (eleitor, sociedade, imprensa); horizontal ocorre entre órgãos do Estado de mesmo nível com poder de fiscalizar e sancionar (TCs, Legislativo, Judiciário, MP). Controle social é accountability vertical não eleitoral.
| Parceria | Base | Instrumento | Nota |
|---|---|---|---|
| OS (Organização Social) | Lei 9.637/1998 | Contrato de gestão | Qualificação discricionária; pode receber recursos, bens e cessão de servidores |
| OSCIP | Lei 9.790/1999 | Termo de parceria | Qualificação vinculada (ato do Ministério da Justiça) |
| OSC (MROSC) | Lei 13.019/2014 | Termo de colaboração (proposta da administração), termo de fomento (proposta da OSC), acordo de cooperação (sem transferência de recursos financeiros) | Regra: chamamento público |
| Consórcio público | Lei 11.107/2005 | Protocolo de intenções → contrato de consórcio; contrato de rateio; contrato de programa | Entre entes federados; personalidade de direito público (associação pública) ou privado |
| Convênio | Legislação própria | Termo de convênio | Interesses comuns (cooperação), não contraprestação; após o MROSC, com OSC só em hipóteses residuais (ex.: saúde complementar) |
MnemônicoOS → Contrato de Gestão ("O Senhor Gerencia"). OSCIP → Termo de Parceria ("o CIP é Parceiro"). MROSC: Colaboração = Corre do governo (iniciativa da administração); Fomento = Fala da OSC (iniciativa da organização).
Políticas públicas, indicadores e avaliação de programas
- Ciclo (Secchi): identificação do problema → formação da agenda → formulação de alternativas → tomada de decisão → implementação → avaliação → extinção. Financiamento perpassa formulação e implementação (orçamento, PPA/LDO/LOA).
- Kingdon (múltiplos fluxos): problemas, soluções/alternativas (policy) e política (politics); quando convergem, abre-se a janela de oportunidade e o tema entra na agenda.
- Implementação top-down (decisores no topo, foco nas normas) x bottom-up (burocratas de nível de rua, discricionariedade de quem executa).
- Tipologia de Lowi: distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas.
| "E" | Pergunta | Exemplo (programa de fiscalização) |
|---|---|---|
| Economicidade | Os insumos foram obtidos ao menor custo, com qualidade? | Software contratado por preço abaixo do mercado |
| Execução | As ações foram realizadas conforme previsto (prazos, cronograma, padrões)? | 100% das etapas do plano cumpridas no prazo |
| Eficiência | Relação produtos / insumos (custo por unidade produzida) | Custo por auditoria realizada |
| Eficácia | As metas de produto foram atingidas (quantidade, prazo), independentemente do custo? | Meta de 500 fiscalizações atingida |
| Efetividade | Houve impacto/transformação na realidade (outcome)? | Redução da sonegação e aumento da arrecadação espontânea |
FonteO edital lista "5 Es: Eficiência, Eficácia, Efetividade, Economicidade e Execução". Eles vêm da cadeia de valor dos 6 Es do desempenho (Guia Referencial de Medição de Desempenho, Ministério do Planejamento/Gespública): dimensões de esforço = economicidade, execução e excelência; dimensões de resultado = eficiência, eficácia e efetividade.
MnemônicoSiga a cadeia de valor insumo → processo → produto → impacto: Economicidade (insumo barato) → Execução (processo feito) → Eficiência (produto/insumo) → Eficácia (produto entregue) → Efetividade (impacto). "Eco Exe Efi Efa Efe": da compra ao impacto.
Pegadinha FCCA banca troca eficácia (cumprir a meta) com efetividade (mudar a realidade). Vacinar 1 milhão de pessoas = eficácia; queda da incidência da doença = efetividade; vacinar ao menor custo por dose = eficiência. Em outros referenciais (TCU, auditoria operacional) aparece também equidade (distribuição justa dos benefícios), mas o edital pede execução.
| Análise | Como mede o benefício | Indicador típico |
|---|---|---|
| Custo-benefício | Benefícios monetizados (em R$) | VPL > 0; razão B/C > 1 |
| Custo-efetividade | Resultado em unidades físicas/naturais, sem monetizar | Custo por aluno alfabetizado, por vida salva |
| Custo-utilidade | Unidades de utilidade/bem-estar | Custo por QALY (saúde) |
BizuQuando o benefício é difícil de traduzir em dinheiro (vidas, aprendizagem), escolha custo-efetividade; ela compara alternativas que perseguem o mesmo objetivo. Avaliação ex ante (antes, para decidir) x ex post (depois, para julgar resultados); avaliação de processo x de impacto.
Auditoria governamental: tipos, instrumentos e normas
| Tipo | Objeto | Pergunta |
|---|---|---|
| Financeira (de demonstrações) | Demonstrações contábeis/financeiras | Estão livres de distorção relevante, conforme a estrutura de relatório aplicável? Gera opinião |
| Conformidade (legalidade) | Atos e transações frente a critérios (leis, regulamentos, contratos) | Foram cumpridas as normas? (legalidade e, em sentido amplo, legitimidade/propriedade) |
| Operacional (desempenho) | Programas, órgãos, políticas | Funcionam com economicidade, eficiência, eficácia e efetividade? Há espaço de melhoria? |
Mnemônico"FCO" (como a sigla de fundo constitucional): Financeira (números), Conformidade (normas), Operacional (desempenho e os "Es").
| Instrumento (RI-TCU) | Finalidade |
|---|---|
| Levantamento | Conhecer a organização e o funcionamento de órgãos, programas e sistemas; identificar objetos e instrumentos de fiscalização; avaliar a viabilidade de fiscalizações |
| Auditoria | Examinar legalidade e legitimidade dos atos de gestão (aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial); avaliar o desempenho de órgãos, programas e projetos |
| Inspeção | Suprir omissões e lacunas de informação, esclarecer dúvidas ou apurar denúncias e representações |
| Acompanhamento | Examinar legalidade/legitimidade e avaliar desempenho ao longo de um período predeterminado (concomitante) |
| Monitoramento | Verificar o cumprimento das deliberações do Tribunal e os resultados delas advindos |
Mnemônico"LAIAM": Levantamento conhece; Auditoria examina e avalia; Inspeção investiga pontual (denúncia, lacuna); Acompanhamento acompanha no tempo; Monitoramento confere se o Tribunal foi obedecido.
Pegadinha FCC"O monitoramento destina-se a apurar denúncias." Errado: apurar denúncia é inspeção; monitoramento verifica o cumprimento de deliberações. "Levantamento avalia o desempenho de programas" também está errado: é auditoria (operacional).
Normas e modelos
- NBASP (Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público, Instituto Rui Barbosa): convergidas às ISSAI da INTOSAI; aplicam-se aos tribunais de contas. Tipos de trabalho: certificação (atestação: auditor avalia informação preparada pela parte responsável) x relatório direto (o próprio auditor mede/avalia o objeto). Asseguração razoável (alta, não absoluta; opinião positiva) x limitada (conclusão de forma negativa: "nada chegou ao nosso conhecimento...").
- NBC TA (CFC): normas de auditoria independente de informação contábil histórica, convergidas às ISA (IFAC).
- IPPF (Estrutura Internacional de Práticas Profissionais do IIA): desde 2025 vigoram as Normas Globais de Auditoria Interna, com 5 domínios (propósito da auditoria interna; ética e profissionalismo; governança da função; gerenciamento da função; execução dos serviços) e 15 princípios; ética e profissionalismo: integridade, objetividade, competência, devido zelo profissional e confidencialidade. No IPPF anterior, o Código de Ética tinha 4 princípios: integridade, objetividade, confidencialidade e competência.
- Auditoria interna (IIA): atividade independente e objetiva de avaliação (assurance) e consultoria, que adiciona valor e melhora as operações, avaliando governança, gerenciamento de riscos e controles.
- IA-CM (Internal Audit Capability Model for the Public Sector, IIA): 5 níveis de capacidade (1 Inicial, 2 Infraestrutura, 3 Integrado, 4 Gerenciado, 5 Otimizado) × 6 elementos (serviços e papel da auditoria interna; gerenciamento de pessoas; práticas profissionais; gerenciamento do desempenho e accountability; cultura e relacionamento organizacional; estruturas de governança). É cumulativo: para estar num nível, é preciso dominar os anteriores.
MnemônicoNíveis do IA-CM = "I-I-I-G-O": "Início, Infraestrutura, Integração, Gerência, Otimização". Três "I" e depois "GO" (vai!).
Riscos e controle: COSO, ISO 31000 e Três Linhas
| COSO I · Controle Interno (2013) | COSO ERM (2004) | COSO ERM (2017) | |
|---|---|---|---|
| Componentes | 5: ambiente de controle; avaliação de riscos; atividades de controle; informação e comunicação; atividades de monitoramento | 8: ambiente interno; fixação de objetivos; identificação de eventos; avaliação de riscos; resposta a riscos; atividades de controle; informação e comunicação; monitoramento | 5: governança e cultura; estratégia e definição de objetivos; desempenho (performance); análise e revisão; informação, comunicação e divulgação |
| Princípios | 17 | (não estruturado em princípios) | 20 |
| Objetivos | Operacionais, de divulgação (reporting), de conformidade | Estratégicos, operacionais, de comunicação, de conformidade | Integra risco à estratégia e ao desempenho |
MnemônicoCOSO I = "AAAIM" ("A Aula Ainda Ia Mal"): Ambiente de controle, Avaliação de riscos, Atividades de controle, Informação e comunicação, Monitoramento. O ambiente de controle é a base (tom da alta administração, integridade, valores éticos).
- Respostas ao risco (COSO): evitar, reduzir/mitigar, compartilhar/transferir (seguro, terceirização), aceitar. Risco inerente (antes dos controles) x residual (após). Apetite a risco = quanto risco a organização aceita em busca de valor; tolerância = variação aceitável em torno de um objetivo.
- Controle interno dá segurança razoável, nunca absoluta (limitações: erro humano, conluio, burla pela administração, custo-benefício).
BizuO COSO é o referencial clássico de controle interno; a ISO 31000 e o COSO ERM são de gestão de riscos; as Três Linhas definem papéis (quem faz o quê). Uma questão que pede "papéis e responsabilidades" aponta para as Três Linhas; "componentes" aponta para o COSO.
ISO 31000:2018 (ABNT NBR ISO 31000)
- Risco = efeito da incerteza nos objetivos (pode ser positivo ou negativo).
- Três partes: princípios (propósito central: criação e proteção de valor; integrada, estruturada e abrangente, personalizada, inclusiva, dinâmica, melhor informação disponível, fatores humanos e culturais, melhoria contínua), estrutura (liderança e comprometimento no centro; integração, concepção, implementação, avaliação, melhoria) e processo.
- Processo: comunicação e consulta; escopo, contexto e critérios; processo de avaliação de riscos = identificação → análise → avaliação; tratamento; monitoramento e análise crítica; registro e relato.
Pegadinha FCCNa ISO 31000, "avaliação de riscos" (risk assessment) é o conjunto identificação + análise + avaliação; a etapa "avaliação" (risk evaluation) é a última delas, que compara o resultado da análise com os critérios de risco para decidir se e como tratar. A ISO 31000 é norma de diretrizes, não certificável.
Modelo das Três Linhas (IIA, 2020)
| Quem | Papel |
|---|---|
| Órgão de governança | Presta contas aos stakeholders; supervisiona; delega à gestão e assegura a independência da auditoria interna |
| 1ª linha (gestão operacional) | Entrega produtos/serviços aos clientes; possui e gerencia os riscos do dia a dia; mantém controles internos |
| 2ª linha (gestão: riscos, conformidade, controles internos) | Expertise complementar, apoio, monitoramento e questionamento sobre a gestão de riscos |
| 3ª linha (auditoria interna) | Avaliação e assessoria independentes e objetivas sobre a adequação e eficácia da governança e do gerenciamento de riscos; reporta ao órgão de governança |
| Prestadores externos de avaliação | Auditoria externa, reguladores, tribunais de contas: avaliação adicional (fora das linhas) |
BizuA versão 2020 trocou "Três Linhas de Defesa" (2013) por "Três Linhas": abordagem baseada em princípios (6), foco em criar e proteger valor (não só defender), colaboração entre as linhas, e as 1ª e 2ª linhas passam a ser vistas como papéis da gestão. 1ª e 2ª linhas podem se misturar; a independência é exigida da 3ª.
Controle interno, controladoria, ouvidoria e integridade
Lei seca · CF, art. 70A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único: prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Lei seca · CF, art. 74Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
MnemônicoArt. 74 = "MeLOA": Metas (avaliar PPA, programas e orçamentos), Legalidade e resultados (eficácia e eficiência), Operações de crédito, avais e garantias, Apoiar o controle externo. Art. 70 = "LLE": Legalidade, Legitimidade, Economicidade.
Pegadinha FCCNo art. 74, II, o controle interno avalia resultados quanto à eficácia e eficiência (não "efetividade"). No art. 70 os critérios são legalidade, legitimidade e economicidade. A omissão do responsável pelo controle interno gera responsabilidade solidária (não subsidiária). Pelo princípio da simetria, as regras valem para os Estados (TCE-SP e Assembleia Legislativa no controle externo).
| Controle interno | Controle externo | |
|---|---|---|
| Quem exerce | Cada Poder sobre seus próprios atos (no Executivo paulista: órgão central de controle interno, a Controladoria Geral do Estado) | Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas (art. 71) |
| Natureza | Autocontrole, apoio à gestão; preventivo e corretivo | Controle de um Poder/órgão sobre outro, com poder sancionador do TC |
| Relação | Controle interno apoia o externo (art. 74, IV) e deve comunicar irregularidades ao Tribunal | |
- Momento do controle: prévio (a priori), concomitante e posterior (a posteriori). Controle social: exercido pelo cidadão (denúncias, conselhos, audiências, LAI, ouvidorias).
- Controladoria Geral do Estado: órgão central do sistema de controle interno do Executivo; reúne as macrofunções típicas de controle: auditoria, correição (apuração disciplinar e de responsabilização de empresas), ouvidoria, transparência e integridade (prevenção da corrupção).
- Ouvidoria: canal entre cidadão e administração; recebe reclamações, denúncias, sugestões, elogios e solicitações de providências; busca melhoria do serviço público. Lei federal 13.460/2017 (código de defesa do usuário do serviço público): resposta conclusiva em até 30 dias, prorrogáveis uma vez por igual período. Garantia de identidade preservada do denunciante.
- Resposta aos órgãos de controle: atender diligências e requisições nos prazos, implementar recomendações/determinações (verificadas em monitoramento), apresentar planos de ação, manter documentação e rastreabilidade.
Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013) e integridade
- Responsabilidade objetiva, administrativa e civil, da pessoa jurídica por atos lesivos contra a administração pública nacional ou estrangeira (não exige dolo/culpa da empresa). Dirigentes respondem na medida de sua culpabilidade (subjetiva).
- Sanção administrativa: multa de 0,1% a 20% do faturamento bruto do último exercício anterior à instauração do processo (excluídos os tributos), nunca inferior à vantagem auferida quando estimável; e publicação extraordinária da decisão condenatória. Processo: PAR (processo administrativo de responsabilização).
- Na esfera judicial: perdimento de bens, suspensão ou interdição parcial de atividades, dissolução compulsória e proibição de receber incentivos, subsídios e empréstimos públicos (1 a 5 anos).
- Acordo de leniência: exige colaboração efetiva (identificar envolvidos, provas); pode reduzir a multa em até 2/3 e isenta da publicação extraordinária e da proibição de receber incentivos; não exime de reparar integralmente o dano.
- Programa de integridade (compliance): mecanismos de integridade, auditoria, incentivo à denúncia e aplicação de código de ética; é considerado na dosimetria das sanções. Pilares usuais: comprometimento da alta direção, instância responsável, análise de riscos (inclusive de fraude e corrupção), regras e instrumentos, monitoramento contínuo.
- ESG no setor público: Ambiental (sustentabilidade, compras públicas sustentáveis), Social (inclusão, direitos, impacto social), Governança (integridade, transparência, gestão de riscos, accountability).
BizuGestão de riscos de fraude: o "triângulo da fraude" (Cressey) = pressão (motivo), oportunidade (falha de controle) e racionalização (justificativa). Controles atacam principalmente a oportunidade: segregação de funções, alçadas, rodízio, conciliações, trilhas de auditoria.
Teste rápido
1. A Teoria Neoclássica, de Peter Drucker, enfatiza os objetivos e resultados e consagrou a Administração por Objetivos (APO).
Certo. Neoclássica: pragmática, eclética, ênfase em objetivos e resultados, funções PODC e APO.
2. Na estrutura funcional, cada subordinado reporta-se a um único chefe, preservando-se integralmente o princípio da unidade de comando.
Errado. Isso descreve a estrutura linear. A funcional (Taylor) tem autoridade por especialidade e viola a unidade de comando.
3. Segundo Herzberg, a melhoria salarial é fator motivacional capaz de gerar satisfação duradoura no trabalho.
Errado. Salário é fator higiênico: evita insatisfação, mas não motiva por si.
4. No modelo burocrático de administração pública, o controle é exercido predominantemente a posteriori, sobre os resultados.
Errado. Burocrático = controle a priori, sobre processos. A posteriori, sobre resultados, é o gerencial.
5. Um programa que atingiu a meta de construir 100 escolas no prazo foi eficaz, ainda que não se saiba se houve melhora nos indicadores educacionais.
Certo. Eficácia = alcance da meta de produto. Melhora dos indicadores seria efetividade.
6. A inspeção é o instrumento de fiscalização utilizado para verificar o cumprimento das deliberações do Tribunal de Contas e os resultados delas advindos.
Errado. Isso é monitoramento. Inspeção supre lacunas, esclarece dúvidas e apura denúncias e representações.
7. O COSO I (2013) estrutura o controle interno em cinco componentes: ambiente de controle, avaliação de riscos, atividades de controle, informação e comunicação, e atividades de monitoramento, desdobrados em 17 princípios.
Certo. Cinco componentes e 17 princípios.
8. No Modelo das Três Linhas do IIA, cabe à segunda linha prestar avaliação independente e objetiva ao órgão de governança sobre a eficácia da gestão de riscos.
Errado. Avaliação independente é da terceira linha (auditoria interna). A segunda linha oferece expertise complementar, apoio, monitoramento e questionamento.
9. Pelo art. 74 da Constituição, os responsáveis pelo controle interno que tomarem conhecimento de irregularidade e não a comunicarem ao Tribunal de Contas responderão subsidiariamente.
Errado. A responsabilidade é solidária (art. 74, § 1º).
10. A auditoria operacional avalia a economicidade, a eficiência, a eficácia e a efetividade de programas e organizações, enquanto a auditoria de conformidade verifica a aderência a leis e regulamentos.
Certo. Tipos: financeira (demonstrações), conformidade (normas) e operacional (desempenho).
11. Na análise custo-efetividade, os benefícios do programa devem ser obrigatoriamente convertidos em valores monetários.
Errado. Monetizar benefícios é próprio da custo-benefício. A custo-efetividade mede o resultado em unidades físicas (custo por aluno alfabetizado, por vida salva).
12. A Lei nº 12.846/2013 prevê a responsabilização objetiva da pessoa jurídica por atos lesivos à administração pública, e a existência de programa de integridade é considerada na aplicação das sanções.
Certo. Responsabilidade objetiva da PJ; mecanismos de integridade entram na dosimetria.